天天快资讯丨柏文喜:财政部为何要叫停国企买地虚增土地出让收入?

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作者：柏文喜

近日财政部终于出面叫停地方政府通过国企购地等方式来虚增土地出让收入的问题了，这说明政策层已看到了目前土地市场格局变化对于土地财政的深层影响，以及土地市场格局变化所引发的土地财政式微之下地方财政窘境以及由此可能引发的风险问题。

自从房地产行业从市场化方式解决国民住房保障供给不足的手段这一补充性角色定位，演变为国民住房保障供给主渠道，兼具推动国民经济发展与增加财政收入的重要依托以来，以紧握银根和地根为标志的行业调控，就演变为以维护楼市价格平稳运行为表，而以最大化土地财政收入的有形之手自肥为实质的向全民征收的变相“土地税”。有形之手在直接下场控制地市和调控楼市，以最大化自身来自于房地产行业的收入用以支持特色政绩观下的高负债发展模式的同时，将本应由自身承担的政府性住房保障责任也尽量推卸给市场，以反过来强化自身的控市地位和推高来自房地产行业的政府性收入。这才是新世纪以来，中国内地房地产行业逐渐演变为政府分肥经济发展和汲取社会财富手段的真实状态。

也正是由于房地产行业已演变为有形之手高度控市来最大化汲取社会资源的工具，自然也就导致其走上了历史上由官方高度控制和垄断盐铁等生活必需品以谋取最大化政府收入模式之下的老路。这一模式的典型特点，就是依靠控制供应和制造市场短缺来维护高价，在推高社会运行成本和影响百姓生活的同时，反过来自然就损害了行业繁荣发展以及有形之手获利自肥的可持续性。这也是当前房地产行业发展空间被高房价剧烈压缩，楼市缺乏活跃度且在各种回暖措施之下很难复苏，以至于造成地市式微而地方国企不得不出来站台土地市场，和粉饰土地财政收入锐减之下地方财政窘境的主要原因。

但是以城投公司为代表的地方国有平台企业的本来职能，只是为地方政府扩大建设筹资的融资工具，是与地方政府财政穿着连裆裤、为地方政府扮演白手套功能的“同一个钱袋子”而已。因此这些以城投公司为代表，具有平台性质的地方国企往往本身只是一个通过合并报表来显示规模化的表观资产和必要的现金流，以支持地方建设与投资的融资工具，不具有真实的主营业务和运营能力、稳定与可持续的现金流而主要依靠政府隐形或者显性的信用背书来实现融资和维持其流动性，则是此类企业的标配。所以此类企业出现于土地市场的角色也就只有两种：一个是为地方政府卖地烘托地市氛围，另一个是解决政府不能用土地直接向金融机构质押融资的政策障碍。

正因为以城投公司为代表地方国企具有国有融资平台性质，它本身的定位和使命就是为政府筹资的。因此这类公司出面拿地，本来用的就是政府或明或暗的钱袋来买政府持有的国有土地，左手倒右手的国企买地行为，只有烘托地市氛围的作用而并不增加政府可以控制的报表资产或者可用资金数量。在没有市场化开发商跟进的情况下，这种国企站台行为自然也就成了自弹自唱式的让地市不要过于冷清的政府维护颜面之举。另外，因为这类公司是以融资为使命而普遍缺乏开发能力，拿地以后转让土地或联合开发就成了必然选择。不过既然市场化房企没有钱或者因不看好市场而不参与拿地，从城投公司受让土地或者与其联合开发自然也就很难落实了。

另外，以城投公司为代表的地方国企出面拿地，实际上更重要的是为了化解地方政府在土地出让困难和财力紧缺之下直接以土地抵押融资的政策困境。作为政府的白手套，国企以其企业性质是可以用土地向金融机构抵押融资的，而地方政府以信用背书支持所属国企融资从自己手中买地，也就成功实现了地方政府从金融机构的曲线融资。不过，政府作为国企的实际控制人，国企从金融机构融资买地以及事后进行的土地抵押融资，自然也就形成了政府的隐性负债。这种地方政府通过国企买地曲线融资的行为，与政府发债融资的区别是，前者构成政府的表外负债与隐性债务，而后者才是表内负债。不过，无论是表内负债还是表外负债，这种曲线融资导致的结果都意味着政府负债风险的上升。

也就是说，以地方国企买地来支持土地财政，实际上只是一场以时间换空间的将政府负债从表内移至表外的负债搬家游戏，根本无法改变资金来源于金融机构和形成政府负债的实质。国企买地，这种地方政府在土地出让困难所引发的财政收入压力之下的负债融资和负债搬家游戏，不过是地方为应付财政支出压力的临时和应急之举，但是因为目前的政府运作模式和领导任期制等原因，而极有可能导致其被长期化且尾大不掉，从而加剧政府负债风险。特色体制下大一统的政府组织形式，自然也就将上级政府从施政伦理上拉入了这一负债风险之中，这才是财政部叫停国企买地虚增土地出让收入的真实原因。

其实，土地财政的式微，本身就是由于房地产行业被土地财政所劫持和绑架所造成的，有形之手才是造成房地产行业逆市场化和迫使民营房企逐渐退出市场的真正原因。如果要维持行业活力和行业创造力，回归市场化的改革开放和有效控制有形之手的无限扩张才是根本方向。只有让房地产行业能够实现可持续发展，搭车分肥的土地财政才有未来。否则，汉宣帝所遭遇的海不出鱼的问题，将是土地财政的明天。君不见，高房价重压之下的Z世代已经大面积“躺平”而不恋爱不生孩子了嘛。

（作者系IPG中国首席经济学家）

关键词： 地方政府 房地产行业 土地财政 土地出让 金融机构